广西向海经济高质量发展法治保障研究报告

广西民族大学校长谢尚果、特聘教授宋才发带队赴“西部陆海新通道骨干工程平陆运河”调研 

北京5月14日电  广西壮族自治区党委政法委、广西民族大学联合开展“广西向海经济高质量发展法治保障研究”专题调研，由广西民族大学校长谢尚果、广西民族大学特聘教授宋才发带领课题组赴“西部陆海新通道骨干工程平陆运河”调研。调研期间形成《法治助力广西向海经济新航程》《平陆运河建设助推广西向海经济高质量发展》《钦州港自动化集装箱码头谱写历史新篇章》《千年古陶——坭兴陶彰显钦州向海经济高质量发展新亮点》等4 篇新闻稿，受到《人民日报·人民视点》、法治中国、新时代法制新闻网、香港凤凰新闻社、中国国际新闻传媒网、中国文旅传媒网、中央新闻网站《中国党建》杂志“中国党建网”、中央新闻网站“中国党政网”、中法新闻法制网、中央新闻网站“凤凰新闻中心”、中央新闻网站《市县领导决策》杂志“市县领导决策网”、法治关注、中国网、亚太经济新闻网等30 多家媒体刊载报道，4 篇新闻稿在各媒体刊载120 多次，单篇新闻浏览人次超1000 万，《法治助力广西向海经济新航程》《平陆运河建设助推广西向海经济高质量发展》2 篇获得国家发展和改革委员会主办、主管的“中宏网”刊载发布，引起广泛社会影响。2023年3月4日，广西壮族自治区党委常委、政法委书记何文浩对《广西向海经济高质量发展法治保障研究报告》作出重要批示：“课题研究报告有决策参考价值。请政法委、依法治区办认真研究有关建议，有的工作可以做起来。”

 广西向海经济高质量发展法治保障研究报告

广西壮族自治区党委政法委、广西民族大学

习近平总书记在2017年4月和2021年4月两次视察广西时，先后强调要“打造好向海经济”和“大力发展向海经济”。党的二十大报告明确提出“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。自治区第十二次党代会作出“向海而兴、向海图强”的决策部署。为学习贯彻习近平总书记对广西“五个更大”重要要求，贯彻落实习近平总书记视察广西“4·27”重要讲话和对广西工作系列重要指示精神，由自治区党委政法委、广西民族大学联合开展“广西向海经济高质量发展法治保障研究”专题调研，由广西民族大学校长谢尚果、广西民族大学特聘教授宋才发带领课题组于2022年11月采取实地调研、座谈交流、个别访谈等研究方法，先后走进广西平陆运河工程建设指挥部、钦州港自动化集装箱码头等单位开展调研，与钦州市市委办、市委政法委、市人大常委会法制工作委员会、市中级法院、市检察院、团市委、市政府有关部门（发展和改革委员会、公安局、司法局、交通运输局、水利局、农业农村局、人防海防办、海洋局）等进行座谈交流，对广西同望（钦州）律师事务所等面对面访谈，深入了解广西向海经济发展法治保障建设情况，分析向海经济发展法治建设存在的困境，提出完善法治保障的对策与建议。现将有关情况报告如下:

一、广西向海经济高质量发展及法治建设状况

向海经济是指围绕海洋而延伸的开放、开发、合作所开展的一切经济活动的总和，是以海洋为依托、现代化港口为枢纽、向海通道为支撑，以海洋经济、沿海经济带经济、通道经济（向海）为主体，以陆海统筹、江海联动、山海协作为发展模式的开放型经济。向海经济产业包括海洋产业、临海（临港）产业、腹地向海产业、向海通道产业、境外经贸园区产业。五年来，广西向海经济综合实力不断增强。据统计，从2017年到2021年，全区海洋生产总值由1377亿元增长到1828亿元，年均增长7.3%；南宁、北海、钦州、防城港等向海经济核心区四个设区市GDP从6562亿元增长到9089亿元，年均增长8.5%，高于全区GDP增速。

 图1  向海经济发展布局示意图

向海经济已成为推动广西经济社会高质量发展的新引擎。显著成效主要有八个方面：一是向海经济发展新格局初步构建，构建以“南北钦防”为核心的“一核引领、两区联动、四带支撑”的向海经济发展空间布局（见图1），形成陆海统筹、江海联动、山海协作的向海经济发展新格局；二是向海经济现代产业体系加快形成，积极推进“蓝色粮仓”“海洋牧场”和渔港经济区建设，促进海洋渔业转型升级，海洋交通运输业和海洋旅游业保持较快增长，打造千亿级海上风电产业，打造全球最大高端锂电池前驱体制造基地，打造高端金属新材料、绿色化工新材料、电子信息等“三千亿级”临港临海产业集群；三是向海通道网络不断完善，北部湾国际门户港加快建设，陆海联动通道的铁路、高速公路项目加快推进，西部陆海新通道骨干工程平陆运河正式开工建设，南宁国际空港综合交通枢纽工程加快建设；四是海洋科技创新能力日益增强；五是向海开放合作不断深化拓展；六是海企入桂招商取得新成效；七是海洋生态环境持续保持优良；八是全民海洋意识不断增强。向海经济发展取得显著成效，离不开“政策为先导、立法为依据、执法为手段、司法为保障”的法治保障体系。

（一）政策：为广西向海经济发展提供先导

自治区密集出台向海经济发展政策文件，为广西向海经济发展提供最权威最直接的顶层设计，推动广西进一步凸显在国家构建新发展格局中的战略地位，为以法治手段保障广西向海经济更快更好发展奠定基础。依托国家层面《西部陆海新通道总体规划》《北部湾城市群建设“十四五”实施方案》等政策，自治区党委、政府积极做好向海经济发展顶层设计，科学编制向海经济战略规划，精准制定向海经济发展政策措施，出台《关于加快发展向海经济推动海洋强区建设的意见》“1+7”系列重要文件，组织编制《关于加快发展向海经济推动海洋强区建设三年行动计划（2020—2022年）》《广西海洋经济发展“十四五”规划》《广西向海经济发展战略规划（2021—2035年）》等发展规划和行动方案。《广西向海经济发展战略规划（2021—2035年）》作为全国首个省级向海经济专项战略规划，依据《广西壮族自治区国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》、国家和自治区相关专项规划编制，详细阐明了广西向海经济发展的指导思想、目标任务和重大举措，提出“努力将广西打造成为我国发展‘向海经济’的主力军和先行示范区，把广西建设成为具有重要区域影响力的海洋强区”的战略目标。南宁、北海、钦州、防城港等4市作为向海经济核心区，相继出台支持向海经济发展政策措施。譬如，钦州市出台《中共钦州市委员会、钦州市人民政府关于钦州市加快发展向海经济建设海洋强市的决定》《钦州市向海经济发展“十四五”规划》《钦州市加快发展向海经济推动海洋强市建设三年行动计划（2022－2024年）》三份向海经济发展的文件，提出做大、做强、做优向海经济，争当广西“面朝大海、向海图强”排头兵。

（二）立法：重点突出分门别类服务向海经济

为加快发展向海经济，推动海洋强区建设，广西把握新发展机遇、贯彻新发展理念、构建新发展格局，通过自治区立法和地方立法，为向海经济发展战略实施提供全方位保驾护航，以立法促使和保障海洋经济发展、生态保护两不误。始终坚持陆海统筹、联动发展，生态优先、绿色发展，产业集聚、融合发展，科技引领、创新发展，开放合作、互利共赢等发展原则，取得了“两手都要抓，两手都要硬”的良好成效。通过立法重点突出分门别类保障广西向海经济发展：

1.加强向海经济现代产业体系立法优化。以“大通道+大平台+大产业”融合发展趋势引领广西海洋渔业、滨海旅游业、海洋交通运输业和海洋工程建筑业等广西四大优势海洋产业。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）正式生效，“中国—东盟自贸区升级版”加快推进、西部陆海新通道上升为国家战略，新一轮西部大开发战略实施，为广西带来重大的市场机遇和优越的发展环境。为加快深海资源开发、发展绿色循环的海洋生态经济，广西在自治区和设区市层面就海域使用、自然岸线管控、养殖用海管理、沿海渔港经济区建设等制度进行立改废释，保障向海经济现代产业健康发展。譬如，自治区层面有《广西北部湾经济区条例（2020年修订）》《广西壮族自治区海域使用管理条例》《广西壮族自治区海洋局自然岸线管控实施办法（试行）》《广西海域使用权招标拍卖挂牌出让管理办法》《广西壮族自治区不改变海域自然属性用海审批管理办法》《广西壮族自治区关于海域、无居民海岛有偿使用的实施意见》；钦州市层面有《钦州市建设用海养殖补偿办法》《钦州市养殖用海管理办法》等。

2.促进向海通道建设立法保障。为全面落实《国家发展改革委关于印发〈“十四五”推进西部陆海新通道高质量建设实施方案〉的通知》和《广西壮族自治区人民政府办公厅关于印发广西建设西部陆海新通道三年提升行动计划（2021-2023年）的通知》精神，广西发展和改革委员会等六部门印发《广西高质量建设西部陆海新通道若干政策措施》，从支持北部湾港海铁联运发展、支持跨境运输和航空物流发展、支持降低物流成本和提升通关效率、支持引进和培育物流企业、支持通道园区及重大项目建设、加大通道建设运营的财金联动支持等6个方面，提出22项具体落实措施。根据自治区推进西部陆海新通道建设的统一部署和《广西建设西部陆海新通道实施方案》要求，广西发展和改革委员会等四部门印发《金融支持西部陆海新通道建设的若干政策措施》，为西部陆海新通道建设提供18项金融服务支持。为促进向海通道又好又快建设，钦州市出台《钦州市集体土地征地及房屋搬迁补偿安置管理办法》等解决平陆运河补偿安置问题，有效解决平陆运河移民安置和所在地居民民生发展问题。

3.构建海洋生态环境保护立法保障。在构建海洋生态环境保护立法方面，主要是从水资源、海洋预警预报、海洋生态修复等方面进行立法保障。一是在构建海洋生态环境保护上，广西加强水资源保护，通过立法保障来解决水资源安全和水污染防治问题。如《广西壮族自治区饮用水水源保护条例》《钦州市饮用水水源保护条例》等。二是为增强海洋预警预报和防灾减灾能力，维护海洋生态平衡，高效有序地开展海洋灾害防范和应急处置工作，在《广西海洋观（监）测和预警减灾业务体系发展规划》基础上，修订出台《广西壮族自治区风暴潮海浪海啸灾害应急预案》。三是在海洋生态修复方面，广西积极推进海洋生态保护修复项目验收工作，严格控制围填海规模，保护和改善海洋生态，防治污染损害，制定《广西“蓝色海湾”综合整治行动项目验收管理办法（试行）》《广西壮族自治区海洋生态补偿管理办法》《广西壮族自治区海域、无居民海岛有偿使用黑名单管理办法》《广西壮族自治区海洋局围填海管理办法（暂行）》等。

4.抓好《广西壮族自治区海洋经济促进条例》立法工作。已前往江苏、山东进行立法取经学习，推进广西海域海岛分等定级调查项目实施，完善用海用岛市场化配置制度和海域、无居民海岛有偿使用制度，积极推进无居民海岛有偿出让等方面研究，为《广西壮族自治区海洋经济促进条例》立法积累了实践经验。

（三）执法：依法执法强化向海经济法治手段

1.探索常态化海洋联合执法。钦州市探索海洋联合执法常态化路径并成立联合执法基地。2021年10月钦州市海洋联合执法工作队揭牌，由市海洋局牵头，联合公安、自然资源、生态环境、交通运输、农业农村、林业、钦州海事等涉海部门执法人员组建海洋联合执法工作队伍，常态化开展海洋联合执法工作，率先在全区实现一支队伍综合管海的新格局，破解“九龙治海”的老大难问题。钦州市首创广西海洋综合执法运转运行“三化机制”，即违法用海线索“集成化”、执法指挥调度“一体化”、综合执法管理“专业化”。探索相对集中行使行政处罚权模式，提高执法监管效能，有效提升海洋治理体系和治理能力现代化水平；探索构建与海洋事业发展相适应的海洋综合行政执法体系，为向海经济高质量发展提供执法保障。2022年2月15日，海洋钦南分局、钦南海洋站在海洋联合执法沙井港基地揭牌，填补了海洋基层治理方面的不足和短板，提升海洋综合管控能力。

2.强化海域海岛海砂执法监管。加强执法人员法律意识、廉政意识、规范意识，切实维护海洋资源开发利用秩序，为大力发展向海经济、加快建设海洋强区提供有利保障，确保法治海洋见成效。2019年以来，自治区党委、政府高度重视海砂管理工作，成立自治区级指挥部，设立海砂专项整治办公室，组织沿海三市开展打击非法开采运输销售使用海砂专项整治行动。2021年行动期间，广西各级海监机构配合当地政府和相关部门共查扣采砂船舶72艘，拆解采砂船45艘，驱离7艘，没收涉嫌违法抽砂设备2车，排查并取缔堆砂场58个，查扣海砂约5.5万立方米，非法采砂状况得到有效遏制。譬如，茅岭江流域、茅尾海海域非法采砂问题整治，被自治区作为广西第二轮中央生态环境保护督察“督察整改看成效”唯一的正面典型案例上报国家。

3.加强海洋生态环境保护执法。广西通过实施陆海统筹的污染联防联治、综合治理流域海域，努力构建陆海一体的生态保护新模式。为解决平陆运河的开建以及建成以后运营期间污染水资源问题，广西进一步加强执法保障，最大程度地确保饮用水源保护区和取水口上移调整，禁止船舶污染物往运河内排放，使用船舶清洁能源等。严格落实河长制、湖长制，加强钦江、茅岭江、大风江等入海河流环境综合整治，加大沿海工业企业、海水养殖及船舶污染等防控力度，加强执法检查、做好执法监督，确保入海水污染物总量控制，构建陆海统筹防污防治体系。2021年，广西近岸海域水质优良率92.6％，是我国最洁净的海域之一。从《广西海洋生态红线划定方案》到全国率先制定的海洋自然资源承载力与生态预警监测方面的实施方案，实行最严格的生态环境修复制度和措施。北海市冯家江流域生态修复工程成功入选中国特色生态修复十大典型案例，自然资源部将其向国际自然联盟（IUCN）推荐为“基于自然解决方案”的海洋生态修复中国案例。

（四）司法：公正司法保障向海经济行稳致远

广西向海经济发展包含建设过程、实施过程和维护过程，需要公正司法予以法治保障，广西围绕司法服务向海经济发展已积累一些创新性做法：

1.自治区打造涉外商事海事审判“新高地”。自治区高级人民法院与广西贸促会签署《建立涉外商事纠纷诉讼与调解对接机制合作备忘录》，为加强周边国家合作和促进国际商事纠纷多元化解决提供了中国智慧和方案；制定《关于为中国（广西）自由贸易试验区建设提供司法服务保障的指导意见》，积极构建广西自由贸易试验区多元化纠纷解决机制，高效合理化解各类纠纷。自治区高级人民法院出台《关于为建设北部湾区域性国际航运中心提供司法保障和法律服务的若干意见》等，为一带一路、北部湾经济区、自由贸易试验区发展提供司法服务保障。2021年9月，自治区高级人民法院发布广西法院（2018—2020年）涉外商事海事审判工作白皮书、广西涉外商事海事典型性案例，向社会公众展示广西涉外商事海事审判的工作成绩和经验。自治区高级人民法院和北海海事法院共同完成《北部湾海洋经济若干法律问题调查研究报告》，对广西北部湾海洋交通运输业、海洋渔业、滨海旅游业和环境保护与污染等相关领域已经出现或可能出现的法律问题进行分析、预测，提出解决问题思路与对策。2018—2021年，广西法院审理涉外民商事案件5880件，审理仲裁司法审查案件4384件，更好地服务和保障广西经济社会开放发展。

2.发挥海事司法作用保障向海经济发展。北海海事法院是国家在地方设立的11家海事专门法院之一，管辖广西壮族自治区所属港口、水域、北部湾海域及其岛屿和水域，涵盖云南省澜沧江至湄公河等与海相通的可航水域发生的海事海商案件和海事行政案件，具有涉外案件管辖权。北海海事法院出台《关于进一步为广西向海经济高质量发展提供海事司法服务和保障的意见》《关于充分发挥海事审判职能作用为广西建设高质量实施RCEP示范区提供海事司法服务和保障的意见》《关于为中国（广西）自由贸易试验区建设提供海事司法服务和保障的意见》等文件,为广西向海经济高质量发展提供精准海事司法服务。依法公正高效审理海洋运输案件，依法妥善审理船舶制造、买卖、融资、经营等纠纷，依法支持涉海金融服务市场主体开发涉海金融贷款、保险、租赁等产品与服务，公正审理涉渔案件，保障广西海洋运输业、海洋高端装备制造业、现代海洋服务业、现代海洋渔业发展。不断加强和创新涉海涉江环境资源审判工作，依法公正高效审理船舶或海上、通海水域污染损害责任纠纷案件以及陆地污染源引起的海域污染等海洋环境污染案件，依法审慎审理非法围填海、责令恢复海域原状的海事行政案件，依法严惩非法填海，以环境司法维护国家海岸线安全、维系海域生态平衡，筑牢海洋生态环境司法保护屏障。

3.创新设立服务向海经济特色法庭。针对RCEP生效实施、自贸区建设、平陆运河建设等向海经济发展需要，创设了中国—东盟自由贸易区南宁国际商事法庭、灵山县平陆运河法庭等特色法庭。2020年，在自治区高级人民法院指导下，钦州市中级人民法院在广西自贸试验区钦州片区正式挂牌成立自贸区巡回法庭。2022年6月17日下午，灵山县平陆运河法庭正式在陆屋人民法庭揭牌成立，这是广西首个以“平陆运河”命名的法庭，着力构建多元解纷大格局，从源头减少因运河工程引发的矛盾纠纷，依法高效审理涉平陆运河案件，严厉打击涉平陆运河建设的违法犯罪行为，为行政机关开展沿江土地征收、土地纠纷、房屋拆迁、财产补偿、群众安置等工作提供法律咨询和业务培训。2022年9月16日中国—东盟自贸区南宁国际商事法庭正式揭牌，集中管辖部分涉外民商事案件，打造面向东盟国家和RCEP成员国的国际司法基地，公正高效解决国际贸易纠纷，为高质量共建“一带一路”、推进中国—东盟自贸区3.0版建设、护航RCEP协定实施提供有力司法保障。

 二、广西向海经济高质量发展法治保障的困境

（一）向海经济发展法治保障体系存在的问题

构建广西向海经济高质量发展的法治保障体系，需要从宏观、中观、微观三位一体视角分析和总结法治保障制度体系存在的实际问题。

1.从宏观视角看，国家层面向海经济发展顶层设计不充分。一是国家层面尚未出台海洋强国战略。党的十八大报告提出“提高海洋资源开发能力，发展海洋经济，保护海洋生态环境，坚决维护国家海洋权益，建设海洋强国。”“建设海洋强国”首次写进党的报告。党的十九大报告提出“坚持陆海统筹，加快建设海洋强国”。党的二十大报告强调“发展海洋经济，保护海洋生态环境，加快建设海洋强国”。党中央在认识、利用和管理海洋方面做出的重要部署，为建设海洋强国指明了方向、提出来具体任务，具有重要的现实和战略意义。国家提出建设世界科技创新强国，出台《国家创新驱动发展战略纲要》；提出建设网络强国，出台了《网络强国战略实施纲要》；提出建设知识产权强国，出台了《知识产权强国建设纲要（2021－2035年）》。但是“海洋强国建设”至今尚未出台全面、系统规划的战略纲要。虽然全国海洋经济发展已经制定了“十二五”“十三五”“十四五”规划，但是向海经济与海洋经济是两个内涵不同的概念，作为一个新兴的经济模式，在国家层面应该进行顶层设计，为“海洋强国建设”勾勒出向海经济发展的蓝图。二是国家层面尚未形成系统性和全面性的海洋经济发展法治体系。我国海洋经济发展法律体系的顶层设计尚不完善，未形成专门的具有中国特色的海洋经济发展法治体系，有关海洋经济发展的法律散落在相关法律规定中。向海经济发展的法治保障需要纳入到中国特色海洋法治体系的框架中，建立与其他海洋立法如海域使用、海洋生态环境保护等相协调的向海经济顶层立法。三是保障向海经济的具体法律法规不健全、不完善。“向海经济”是习近平总书记在广西最先提出来的，向海经济不仅应着眼于广西所涉陆海空间，而且应以广西作为向海经济建设示范区逐步扩展至全国涉海省份，作为海洋强国战略的有机组成，在全国范围内形成陆海统筹、江海联动、山海协作的向海经济发展新格局。目前在国家层面尚未出台引领向海经济发展的具体法律规范，包括海域海岛使用、向海经济现代产业、向海通道网络、海洋科技创新、向海开放合作、海洋生态环境等方面具体的法律法规。

2.从中观视角看，广西自治区向海经济发展的法律制度供给不足。打造良好的向海经济高质量发展营商环境，需要建立健全法治保障制度体系以实现引领护航和有力保障。广西定位于打造向海经济北部湾先行区，需要为全国向海经济高质量发展先行先试、勇挑重任，率先在全国探索向海经济高质量发展的法治保障立法。正推动的《广西壮族自治区海洋经济促进条例》立法调研与起草工作，并不能满足广西当前推动向海经济高质量发展法治供给的需求。“世纪工程”平陆运河建设及构建平陆运河“智慧河海”服务体系的立法保障，平陆运河建设对水资源和水源地、运河沿岸生态环境、红树林保护以及建成后运营管理等综合性专项立法需求量较大，亟需出台全国首部向海经济地方性法规《广西壮族自治区向海经济促进条例》，并在此基础上逐渐形成向海经济法律规范体系。

3.从钦州市微观视角看，服务争当广西“面朝大海、向海图强”排头兵的地方立法不足。钦州市出台实施《钦州市加快发展向海经济建设海洋强市的决定》《加快发展向海经济推动海洋强市建设三年行动计划》《钦州市加快发展向海经济“十四五”规划》等3个向海经济专项文件，从政策层面做了地方顶层设计，但是聚焦钦州向海经济发展的重大项目、重点工作的地方立法尚未跟上；如结合建设“向海大港”、打造钦州港临港现代物流业的需求，出台现代物流业保障立法严重不足，应当学习和借鉴《福建省促进现代物流业发展条例》《鄂州市现代物流业发展促进条例》的经验，尽快制定出台现代物流业运作保障规范，以专项立法推进涉海部门行政执法权委托和推进海洋联合执法实体机构建设；结合海洋渔业养殖海洋生态“蓝色粮仓”和海洋牧场发展需要，学习和借鉴《青岛市海洋渔业管理条例》《青岛市海洋牧场管理条例》的经验，尽快出台相关海洋渔业、海洋牧场立法；针对钦州坭兴陶、钦州大蚝等钦州海洋特色文旅品牌塑造，出台相关专项地方非物质文化遗产保护立法。

（二）向海经济法治运行存在的问题

1.向海经济执法保障不到位现象依然存在。2021年7月16日中央第七生态环境保护督察组向广西壮族自治区反馈督察情况，其中多项情况涉及向海经济发展相关执法问题。一是红树林资源保护条例未得到有效贯彻落实。红树林局部破坏情况突出，自然保护地以外5000多公顷红树林未得到有效保护。2017年6月以来，广西北部湾国际港务集团有限公司铁山港东港区榄根作业区泊位工程，不顾管理部门多次责令停止违法行为的要求，持续野蛮施工导致257.67亩红树林受损，死亡数量高达37988株，其中部分死亡红树林树龄达30年以上。钦南区犁头嘴海堤加固项目、钦州市茅尾海沙井项目施工，造成83.19亩红树林死亡。二是违规填海问题严重。在编制自治区围填海历史遗留问题处理方案时，有关部门未对地方上报情况进行审核把关，多处内容失实；防城港市和钦州市45处占用海洋生态红线的未批已填地块，上报为未占用；上报的11处未批准填而未用地块，有7处未填海，4处主要填海时间在方案上报以后。钦州市大风江炮台村福熙石场填海区域持续违法违规填海。三是钦州市入河入海排口水质超标问题突出。2020年钦州市海水水质总体评价为“差”，近岸海域环境功能区达标率仅为70.6%，茅尾海海域5个监测点位只有1个达到环境功能区管理目标。四是非法开采海砂问题严重。茅岭江流域、茅尾海海域非法采砂猖獗，盗采行为屡禁不止。针对中央第七生态环境保护督察组移交的上述问题，广西照单对照、即知即改，上下联动、一体推进，迅速开展彻查整改工作，钦州市在迅速排查摸清底数的基础上，对照督办要求，重拳整治，联合打击非法采砂行为，钦州市与防城港市共同印发了《开展打击茅尾海非法开采海砂联合执法行动实施方案》，目前整改工作已经取得初步成效。

2.向海经济司法保障不充分情况仍然存在。钦州向海经济发展司法保障至关重要，需要从自治区层面的政策、特色涉海司法服务、司法服务机构等方面着手探究其问题所在。一是自治区层面司法保障向海经济政策缺位。广西法院系统仅有北海海事法院出台了规范性文件《关于进一步为广西向海经济高质量发展提供海事司法服务和保障的意见》，尚未在自治区层面形成综合性司法服务保障向海经济高质量发展的政策指引，对整合全区司法资源，聚焦服务向海经济缺乏宏观方向指引。二是全方位特色化涉海司法服务能力不足。涉海司法案件存量较高、特色法庭建设不完备。在向海经济发展迅速的同时，导致钦州湾海域非法走私活动和海上民事纠纷，缺乏特色法庭进行专门的案件。由于这些案件具有隐蔽性、简便性、灵活性的特点，小额、多次成了基本走私模式，海上违法犯罪处罚力度相对较小。三是涉海涉外司法服务机构尚未形成合力。中国—东盟自由贸易区南宁国际商事法庭、中国国际经济贸易仲裁委员会东盟庭审中心、广西国际民商事调解中心等相继揭牌成立，广西致力于打造涉外司法服务高地，建设“一站式”国际商事纠纷多元化解决平台，目前自治区高级人民法院牵头推动诉调对接、诉仲对接，形成诉调仲联动机制，但这项工作正处于推动中，尚未实现理想合力。

（三）向海经济法治保障人才队伍建设存在的问题

1.向海经济法治专门队伍力量薄弱。向海经济立法工作队伍、行政执法队伍、司法工作队伍建设有待进一步加强。一是向海经济立法工作力量单薄。自治区从事立法专门工作的人员编制较少，在基层立法部门工作人员的学历水平相对偏低、知识结构不太合理，特别是缺乏具有法学专业背景的专职工作人员，懂海洋、知经济、通法律的复合型向海经济立法人才更加缺乏。二是向海经济行政执法队伍力量不足。 行政执法人员不足、力量分散、多头执法等问题比较严重：（1）发展向海经济需要引入大量涉海企业和开启大量工程项目，涉海企业之间的纠纷、外来就业人员的流动、平陆运河建设与管理、自贸区的管理、涉海企业农民工权益保障等引发诸多社会问题，导致综合执法工作任务重，工作压力大，需要大量综合执法人员实施统一监管，而自治区级市场监管、生态环境保护、文化市场、交通运输、农业、城市管理、应急管理等7支综合执法队伍或机关（机构）仅2.95万人，导致现有执法力量较难服务向海经济高质量发展。（2）行政执法队伍分别设置在不同部门，分别开展执法工作，形成力量分散、多头执法的局面，与统筹协调向海经济高质量发展，全面提高执法效率具有一定差距。三是向海经济司法工作队伍力量偏弱。通过分析从2022年1月至6月广西法院共受理的案件总量、人均结案量等数据统计（详见表1），以及2022年1月1日至11月22日广西法院共受理执行案件、执行到位金额等数据统计（详见表2），可以得知自治区半年内人均结案超过100件，且人均结案同比增加20%多，受理执行案件量比去年同期增长20%多，总体数据呈现出案件多、办案人员少的特点，案多人少的状况不利于审判质效指标持续稳中向好发展，不利于在司法层面为向海经济高质量发展保驾护航。

                             统计时间：2022年1月1日至11月22日 

2.涉海法律服务队伍建设有待加强。涉海公共法律服务队伍、涉外法律人才建设存在不足。一是公共法律服务队伍力量不足。向海经济公共法律服务队伍数量建设及发展较难满足持续攀升向海事业公共法律服务业务量，根据最近一次统计数据（2021年9月6日发布）统计显示广西拥有各类公共法律服务机构2000多个、队伍13万多人，各类机构和相应从业人员具有一定规模（参见表3）。但是公共法律服务平台——实体、热线、网络等累计访问量近30万人次，提供留言咨询解答2000多人次，智能咨询约1万人次，出具法律意见书200多份，累计解答群众法律咨询约 29 万人次的公共法律服务业务量持续走高（参见表4），形成了业务量较大、人手不足的问题。二是涉外法律人才短缺问题突出。目前涉外法律人才短缺问题突出，以律师行业为例，根据司法部统计，截至2021年12月底，全国律师队伍已达57万人，其中涉外律师1.2万余人，占比2%。目前广西律师总数1.43万人中，从事涉外业务的仅有97人，占广西律师总数0.67%，无法满足向海经济发展涉外法律服务需求。同时，由于广西涉外法律服务市场尚未完全形成，部分区外法律人才和服务机构入驻后将面临没有足够的涉外业务支撑的窘境，导致涉外法律人才引进存在一定困难。

表3  广西各类公共法律服务机构及从业人员统计

表4  广西公共法律服务业务量统计

3.高校向海经济法治人才培养有待加强。自治区内高校向海经济法治人才自主培养、高层次法治人才建设存在一定短板。一是尚未推动本地化向海经济法治人才自主培养工作。高校作为向海经济法治人才培养第一阵地，区内11所拥有法学本科专业院校，广西民族大学已经开始探索东盟法治人才培养，但目前尚无高校启动探索向海经济法治人才培养工作。二是向海经济高层次法治人才缺乏。向海经济高层次法治人才缺乏，向海经济法治研究关注不够，尚未形成向海经济法治研究结构合理的人才梯队。

三、完善广西向海经济高质量发展法治保障的对策

（一）加强向海经济高质量发展法治保障制度建设

通过实地调研钦州向海经济发展实际状况以及分析广西向海经济高质量发展前景可以得知，实现广西向海经济高质量发展和钦州向海经济快速发展的法治保障制度建设，需要从国家宏观层面构建系统性和全面性的特色海洋法治体系、自治区中观层面制定地方性法规以及钦州市微观层面开展设区市立法工作，具体如下：

1. 从国家宏观层面制定和建构系统性、全面性的向海经济法治保障顶层设计。一是制定海洋强国战略。向海经济发展是海洋强国建设的有机组成部分，有必要在国家层面出台《海洋强国战略纲要》，将向海经济高质量发展作为纲要中的重点任务予以谋划，同时国家制定向海经济专项规划。二是构建中国特色海洋法治体系，形成系统性和全面性的海洋法治体系，加快推进国内海洋法律体系建设，完善反制裁、反干涉、反制‘长臂管辖’的海洋法律法规，拓展海洋执法司法国际合作，构建保护我国海洋权益的安全链。 坚持“以海强国，立法护海”的中国海洋法治事业为发展方向，发挥海洋法治建设新优势，坚定践行习近平法治思想和习近平总书记有关海洋强国的重要论述，并以此为基础建设“中国特色海洋法治体系”，包括健全的国内海洋法治制度和参与国际海洋事务的法治制度，只有这样才能实现建设中国特色海洋强国的目标。三是完善和健全向海经济具体法律法规，围绕海域海岛使用、向海经济现代产业、向海通道网络、海洋科技创新、向海开放合作、海洋生态环境等问题，进一步完善和健全具体法律法规。

2. 从自治区中观层面完善向海经济高质量发展地方立法。一是出台全国首部向海经济地方性法规。将已经纳入立法计划的《广西壮族自治区海洋经济促进条例》，尽快调整提升为《广西壮族自治区向海经济促进条例》，围绕向海经济高质量发展的关键问题、向海经济发展的战略规划和业务构成，搭建和优化符合广西实际的、系统化的法律制度体系，打造向海经济高质量发展法治化营商环境。二是开展平陆运河建设专项立法工作，根据平陆运河属于跨设区市运河的特点展开立法研究，开展立法调研、充分发挥自治区人大职能作用，围绕平陆运河建设、沿线资源开发利用、产业经济带建设、城乡融合一体发展、跨区域联通协同等展开立法调研。借鉴国内外运河的运营管理与大型灌区相关立法经验，针对平陆运河在保障水质安全、禁止运输危化品、建立大型灌区、另外寻找水源代替原来的水源、沿岸生态环境、红树林保护、钦州市饮用水安全等内容的展开综合性的专项立法。三是形成广西特色的向海经济法律法规体系，围绕海域使用、海砂管理、海洋生态环境保护、海洋科技创新等向海经济核心领域，开展相关专项立法和修法，形成向海经济地方立法体系，为全国各沿海省份及国家向海经济立法提供广西方案、广西样板，贡献广西智慧。

3.从钦州市微观层面完善向海经济核心区设区市相关立法。充分利用设区市对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规的立法权限，针对当地向海经济的重点问题予以立法，通过“小切口”立法，建立长效机制。广西向海经济核心区南宁、北海、钦州和防城港均可以结合本地向海经济发展实际制定相关条例，譬如，海洋生态环境保护条例、海岸带保护与利用条例、海洋牧场管理条例、海洋渔业管理条例、临港现代物流业促进条例、钦州坭兴陶产业促进条例等，形成系列“小快灵”、管用、好用的向海经济专项立法。

（二）优化向海经济高质量发展法治保障运行机制

1.健全向海经济执法保障机制。从“一支队伍管海、涉海重点领域、综合执法部门与其他部门信息互通与协调配合机制”等方面健全向海经济执法保障机制。一是推广“钦州经验”，实现一支队伍管海。钦州市探索“一支队伍管海”，对于破解“九龙治海”问题，已经取得积极成效，可将其经验予以复制推广，拓展至向海经济核心城市北海市、防城港市，并争取在自治区层面整合海事、海警、公安、自然资源、生态环境、农业农村、林业、公安、交通运输、住建、水利、市场监管等涉海执法部门力量，加强基层海洋联合执法基地建设，打破区内涉海执法地域限制，建立与向海经济高质量发展向适应的海洋综合行政执法体系，形成联合统一、集中执法、精准打击的工作局面，为更好更快发展向海经济在法治层面营造良好的营商环境，探索管海、治海的“广西经验”。二是加强涉海重点领域执法。针对第二轮中央生态环境保护督察反馈的意见，包括红树林资源保护条例执法问题、违规填海问题、海水水质污染问题、非法开采海砂问题等，广西通过立整、立改取得了较好整改成效。在未来五年内应当将其作为涉海执法重点领域予以持续关注，防范已经整改的问题再次反弹，通过加强重点领域执法形成统一执法标准，针对立法不充分的实现，以执法促立法，探索建立涉海重点领域监管长效机制。三是建立健全综合执法部门与立法机关、司法机关的信息互通机制和协调配合机制，形成监管与执法的最大合力。进一步推进海事立法、执法、司法的信息互通与经验共享，以执法促立法，以立法保执法，以执法联执法司法，以司法促执法，如针对非法开采海砂问题，以执法助推制定禁止非法开采海砂相关立法出台。综合执法部门与立法机关、司法机关，要建立沟通会商、信息共享、工作交流等常态化机制。针对涉及海洋开发的敏感案件、涉众型海事行政案件等，通过协调配合机制审慎处理，实现良好的政治效果、社会效果和法律效果。

2.完善向海经济司法保障机制。通过自治区层面出台向海经济司法服务保障政策、加强“平陆运河”建设司法保障、构建特色司法服务网络、建立涉海矛盾纠纷多元化解联动机制方面，实现司法保障向海经济高质量发展。一是在自治区层面出台司法服务保障向海经济总体指导意见。建议在自治区政法委指导下，自治区高级人民法院、自治区人民检察院联合出台《关于为全方位推动广西向海经济高质量发展提供司法服务与保障的意见》，加强对海洋科技创新司法保护，保障创新发展；加强对向海通道如北部湾国际门户港、西部陆海新通道骨干工程平陆运河、空港出海通道等建设中的城乡统筹，保障协调发展；加强海洋生态环境司法保护，保障绿色发展；加强向海开放合作、海企入桂招商司法保护，营造市场化法治化国际化营商环境，服务区域重大战略实施，保障开放发展；加强向海经济现代产业体系司法保护，以产业发展带动民生，推动向海经济发展成果惠及人民群众，保障共享发展。着力完善向海经济司法服务保障中法院、检察院联动协作机制，推动区域司法服务一体化发展，加强海洋科技创新、海洋生态环境等案件审理，加强对西部陆海新通道、向海开放合作等相关法律问题研究，服务广西全域融入向海经济高质量发展。二是加强“平陆运河”建设的司法服务保障。在自治区层面搭建“平陆运河建设司法服务协调小组”，保障平陆运河建设高质量推进：有利于整合优化法治资源，在立法、执法、司法和法律监督方面加大法治保障的力度，整合法治资源与法治力量；有利于集中处理法律问题，在矛盾纠纷调解方面，可以助推平陆运河沿岸村民纠纷及矛盾解决，形成一个统一的纠纷矛盾化解机制，为平陆运河提供优质精准高效的法律服务和有力法治保障；有利于纠纷的妥善解决与矛盾化解，集中统一进行“矛盾纠纷排查化解、法治宣传、法律咨询”；有利于法治护航运河建设，与征地拆迁、工程建设、移民安置、财产补偿等平陆运河项目建设工作进行无缝对接，化解建设过程中产生社会矛盾纠纷和“三大纠纷”，强化法治保障，将矛盾纠纷化解在源头；有利于向海经济法治保障建设，使向海经济各项工作在法治化的轨道上实施，依法依规地解决好各种问题及各类矛盾纠纷，确保平陆运河建设工程顺利推进、如期完成，最终实现广西向海经济高质量发展。三是构建涉海全方位特色化司法服务网络，全力服务和保障广西打造好向海经济。加快在沿海沿江港区内设立特色法庭，更好服务产业园区、保税港区以及港口的建设和发展。根据北部湾经济区、西江经济带和面向东盟的区域性航运中心、物流中心建设规划，依托派出法庭，在西江流域和北部湾海域主要港口、渔区科学设置巡回审判点或便民联系点，形成突出重点、合理分布、功能齐全、独具特色的站点布局，为广西打造向海经济的海事司法供给力度。四是构建涉海矛盾纠纷多元化解联动机制。随着中国-东盟自由贸易区升级版3.0建设、RCEP生效实施，广西面临前所未有的对外开放合作新机遇。中国—东盟自由贸易区南宁国际商事法庭、中国国际经济贸易仲裁委员会东盟庭审中心、广西国际民商事调解中心等机构的设立，为广西打造涉外司法服务高地奠定了基础。如何发挥诉讼、仲裁、调解的各自优势，建立有机衔接、功能互补、公正高效、低成本的涉外民商事纠纷联动解决机制，对于为向海经济高质量司法保障具有十分重要的意义。自治区高级人民法院已经着手联合广西贸促会、自治区司法厅等单位探索完善诉调对接机制和诉仲衔接机制，下一步可形成几家单位联合出台的《关于构建广西涉外民商事纠纷联动解决机制的意见》，并将向海经济中的涉外民商事纠纷纳入联动解决机制的服务范围，建设“诉仲调”一站式智慧服务平台，实现诉讼、仲裁、调解之间转换的费用平台内结算，构建“立审执一体化”运行模式，切实为当事人提供高效的多元解纷服务，通过营造广西良好涉外法治环境提升我国法治国际影响力。

（三）加强向海经济高质量发展法治保障人才队伍建设

1.优化向海经济法治专门队伍建设。加强向海经济立法工作队伍、行政执法队伍、司法工作队伍建设。一是围绕服务向海经济高质量发展，建立一支涉海高素质的立法工作队伍。一方面，适当扩大立法工作岗位人员规模。适当增加相应立法机构人员编制，增加相应人才引进经费投入，从区内外法学一流学科建设单位实施定向选调硕博生等方式，实现对涉海立法人才的精准选拔。另一方面，推动涉海立法工作队伍“下沉到底”的培养模式。实现涉海立法人才下沉到基层，新引进人才到向海经济所涉相关基层单位工作，不断充实和提升基层涉海立法工作队伍的政治素质、专业能力、立法水平。二是进一步完善行政执法队伍建设。各地市在发展向海经济时要因地制宜、根据实际整合执法力量，建立“一支队伍”在执法层面为向海经济保驾护航，并在整个自治区进行推广经验。具体完善措施如下：（1）实现执法队伍“扩军备战”。适当扩充执法工作人员的编制，适当增加一定的经费投入。（2）推动执法队伍“聚指成拳”。整合多个领域的行政执法职能和队伍，组建市一级或县一级综合行政执法部门，针对向海经济事业实现更大范围综合行政执法。（3）实行执法队伍“网格作战”。实行“网格+专业”执法模式，以乡镇、街道、产业园区为界，划分多个执法责任区，分别派驻网格执法大队负责责任区范围内的跨领域跨部门案件综合执法。通过“扩充执法队伍、集中执法力量、实现一头管理”等措施实现整合执法力量，完善执法队伍建设。三是加强司法工作队伍建设。司法工作队伍案多人少的现状短期内难以改变，只能从司法工作队伍本身着手改变：一方面加强司法工作队伍专业化建设，深入研究RCEP国家营商环境的规则体系，加强对RCEP国家在法律制度、法律观点、习俗、宗教、文化等方面的了解和研究，提高司法工作队伍涉海涉外案件办理业务能力，提高案件审判质效；另一方面加强司法工作队伍智慧化建设，提升司法工作队伍应用智能工具进行类案分析处理的能力，加强涉海案件的归类整理，通过大数据、区块链、人工智能等数字技术为司法工作队伍赋能，提高司法工作人员利用智能化工具处理案件的能力，提高案件办理效率。

2.加强涉海法律服务队伍建设。进一步夯实涉海公共法律服务队伍建设、增加涉外法律服务人才数量。一是大力发展涉海公共法律服务队伍。考虑到广西向海经济正处于快速发展时期，结合平陆运河建设和自贸区需求，在钦州等向海经济核心城市打造涉海公共法律服务业聚集区，包括法律援助机构、公证机构、仲裁机构、调解组织等，吸引涉海公共法律服务人才聚集，形成涉海公共法律服务人才小高地。譬如，围绕向海经济高质量发展出台公共法律服务人才支持计划，积极引进涉海高素质公共法律服务人才向海经济核心城市就业。二是充分利用好本土律所境外分支机构或境外法律资源，带动涉海涉外法律服务人才培养。广西目前已有一些律师事务所在东盟国家开设了法律服务分支机构，这些法律服务机构深入东盟国家，与当地政府、团体、企业、律师建立了长期的合作关系，拥有丰富的经济资源和专业法律人才资源，对促进涉外涉海经济交流合作奠定了精准、现成的基础。目前自治区律师协会已经出台政策，对于在东盟国家开办分支机构的律师事务所给予每家10万元的资金支持；对于赴境外创业而言可谓杯水车薪，建议加强政策激励和资金扶持，促进自治区更多本土律师事务所赴RCEP国家开办法律服务机构，使其成为自贸区链接RCEP国家“走出去”和“引进来”的中转和纽带，成为涉海涉外人才培养的摇篮。

3.加强高校向海经济法治人才队伍建设。开展自治区内高校向海经济法治人才自主培养工作、建设向海经济法治研究平台、补齐高层次法治人才建设短板。一是启动向海经济法治人才自主培养工作。一方面鼓励区内高校试点开展向海经济法治人才培养工作，如依托广西民族大学法学院广西唯一具有本硕博一站式法学人才完整培养体系、广西唯一法学一流学科建设以及经教育部批准增设全国首批广西唯一纪检监察本科专业的契机，在本科教学融入向海经济法治教育、在硕士和博士人才培养设置向海经济法治研究方向，结合广西民族大学东南亚小语种优势、海洋生物学科优势、经济学科优势等开展交叉学科人才培养，打造全国向海经济法治人才培养平台，积极培养涉海高素质法治人才，塑造广西高校法学人才培养的新高地、新名片；另一方面鼓励区内高校与海洋局等向海经济主管部门共建向海经济法治人才培训基地，针对向海经济发展所涉实务部门人才开展专题法治培训，提升实务人才向海经济法治工作水平。二是与区内高校共建向海经济法治研究科研平台。2022年12月16日，自治区政府与中国海洋大学在南宁签订战略合作协议，同时自治区海洋局与中国海洋大学共建的“向海经济发展研究中心”正式揭牌，将为向海经济重大研究课题设计、学科建设、平台搭建、人才队伍建设，以及建设向海经济北部湾先行区等方面提供有效的技术支撑和智力支持。借助区外高校智库服务广西向海经济发展固然重要，但是培育区内高校智库和科研平台更为迫切。建议自治区海洋局与广西民族大学共建“向海经济法治保障研究院”，借助广西民族大学法学院民族法、东盟法、知识产权、海事海商法研究优势和专家优势，积极开展向海经济法治保障相关问题研究，促进与东盟国家开展涉海法治交流合作，形成一批在全国具有代表性的向海经济法治保障的研究成果，并积极推进成果转化，为自治区党委、政府出台向海经济政策、制度提供决策咨询，研究制定向海经济高质量发展评价标准和评估验收体系。三是加强向海经济高层次法治人才引进。引进一批具有一定影响力和高水准的向海经济高层次法治人才，形成向海经济法治人才梯队。加大向海经济法治人才引进力度和政策支持，通过提供住房保障、安家费用、科研启动经费等优惠措施，将向海经济法治人才纳入人才绿色通道和人才“一站式”服务平台，让越来越多的高层次向海经济法治人汇聚广西，发挥专业特长，不断创造社会价值和自我价值的高效融合，共同凝结为推进向海经济高质量发展的支撑力量。

 附：课题组成员

谢尚果 广西民族大学校长、二级教授、博士生导师

宋才发 中央民族大学法学院首任院长、二级教授、广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”、博士生导师

马训祥 自治区党委政法委政策研究室主任

马文瑞 自治区党委政法委政策研究室副主任

兰晓峰 广西民族大学党办、校办副主任、博士生

陈  星 广西民族大学法学院副院长、教授、博士

彭  振 广西民族大学法学院副院长、博士生导师

杨红文 广西民族大学法学院教授

覃晚萍 广西民族大学法学院教授、博士生导师

蒋鸣湄 广西民族大学法学院副教授、博士生

黎  群 广西民族大学法学院副教授、博士

彭祖佳 自治区党委政法委政策研究室四级主任科员

黄  燕 广西民族大学法学院博士生

张献波 广西民族大学法学院博士生